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20世纪末,随着金融业务的混业经营,金融服务界线日益模糊,原先针对不同服务对象如存款

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人、投资人等的保护制度趋向融合.在大金融的背景下一些国家正式提出了金融消费者保护的概念与制度.

国外金融消费者保护的实践

一是建立了较完善的法律体系使得消费者权益切实得到保护.自1968年开始,在社会需求与政府推动的双重背景下,美国国会颁布了一系列金融消费者保护法律,内容涵盖了绝大部分消费者金融服务领域.《诚实信贷法》及《诚实储蓄法》要求银行必须诚实守信,银行广告不应该误导或不准确,也不应该在存款合同中虚假陈述,《公平信贷机会法》则规定银行必须平等对待不同状况的银行消费者,《公开信用记录报告法》,保护银行消费者的金融隐私、防止银行消费者个人信用记录被非法使用等.

英国2001年颁布的《金融服务与市场法令》明确规定金融业管理局负责监管各项金融服务,同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构,为金融服务消费者提供进一步保障.同时该法令还要求金融业管理局负责推行消费者教育,加深公众对金融体系的认识等.

二是设立专门监管机构执行消费者保护的措施.由于美国特殊的政治体制、文化习惯及历史传统等因素,目前美国金融消费者保护的联邦监管体系主要由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司等七家机构组成,消费者保护成为这些机构的核心任务之一,并且与其他任务(如安全和审慎监管)相互补充,其中购买投资产品和服务由美国证券交易委员会或美国商品期货交易委员会负责监管.对于银行类存款机构的监管主要由美联储负责检查州牌照成员银行遵守消费者保护法规情况,货币监理署负责检查国民银行遵守消费者保护法规情况,联邦存款保险公司负责检查州牌照的参加存款保险的非成员银行消费者保护情况.

另外,联邦监管机构除了消费者合规检查、受理消费者投诉外,还通过其他多种渠道(如要求金融机构提交有关报告、成立专门的消费者顾问委员会为其行使有关职责提供建议)收集消费者保护信息,了解金融机构遵守消费者保护法规情况.

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三是行业自律机制进一步加强了消费者权益保护力度.在英国,《银行业守则》是自愿性守则.银行业守则标准委员会(Banking Code Standards Board)负责监察银行和房屋建筑协会公会遵守该守则.该委员会负责为采纳该守则的银行和房屋建筑协会公会进行登记,同时就该守则的解释,向采纳机构提供指导.

英国《银行业守则》提炼了银行必须做出承诺的主要事项,这对于体现消费者权益保护有着极为重要的意义.该守则包含的主要承诺条款有:在与客户的一切交易中,将秉持公正、合理态度办事,确保提供的一切产品与服务符合本守则,即使这些产品与服务分别有自身的规章和条款等.在《银行业守则》的执行方面,银行业守则标准委员会通常将违规指控转交给有关银行或房屋建筑协会采取适当行动,要求有关金融机构作出解释.委员会通常会采取以下方式,警戒没有遵守该守则的机构:在银行业守则标准委员会年报中,公布有关银行名称及违规详情,就未来经营活动发出指引,就补救方法给予建议,取消或暂停有关银行登记作为该守则的接纳者,公开谴责有关银行,将委员会对违规事件的调查结果通知传媒.


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四是不同程度地建立了处理消费者投诉的解决机制.在处理投诉方面各国程序基本一致,都是先内部解决,如不能满意调解,则诉诸外部程序处理.在美国,消费者拟对某金融机构提出投诉,可首先联络该机构尝试直接解决有关问题.如果消费者对解决办法感到不满,可向相关监管机构提出投诉,以作进一步调解.金融监管机构发现该金融机构违反了任何保障客户法规,都可采取执法行动.如果情况不严重,可要求该金融机构采取补救措施,包括由有关金融机构就监管部门所确定的违规情况作口头或书面承诺,如果情况严重,则监管机构可采取正式执法行动,包括书面协议、勒令停止运作、禁止或免除某类活动等.

在英国,F0S(金融巡视员服务公司)要求投诉人在向其投诉之前,首先应向金融机构投诉.只有对金融机构的处理不满意或在规定时间内未接到投诉处理结果,才可向F0S投诉.投诉首先由F0S的裁定员受理.裁定员在处理过程中,可视需要与金融机构和消费者联系,但一般不采用听证、质询或答辩等形式,而是以双方提供的书面证据作为依据,按照合理公正原则做出裁定.如果金融机构或消费者对裁定员的裁定不满意,可向调查员申请复核.调查员独立对案例进行复核,如有必要,可约金融机构或消费者面谈.调查员做出的裁定为FOS的最终裁定,若消费者持有异议,仍可诉诸法律诉讼.此外,若最终裁定被消费者接受,则金融机构也必须接受.

我国金融消费者保护的现状

一是在机构设立上,在“一行三会”体制中,至今还没有任何一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责,受理消费者投诉(信访渠道除外).

二是在立法思想上,金融立法往往侧重于金融机构的安全与效益,而忽视消费者权益,还没将金融安全与金融消费者保护联系起来.我国目前的法律在保护消费者的方面目标不明确,把消费者保护和投资者保护放在一起,忽视了消费者是弱势群体,并且没有突出其保护的迫切性.

三是在具体制度上,“金融消费者保护”的概念还没有进入相关金融法律制度,无论是信息披露还是实质监管都比较匮乏.

四是在组织架构上,我国商业银行的总分行结构使得消费者貌似有很多的交易对象可选择,而实质上就是那么强大的几家,缺乏市场竞争,容易形成垄断同盟,损害消费者利益.在实际中,银行和消费者个人由于交易双方实力不均衡,压缩了可谈判的空间:金融机构多利用格式条款、免责条款免除自己的责任、转嫁自己的风险,消费者对于此类合同要么接受,要么拒绝,没有讨价还价的余地,其权益较易受到侵犯.

五是在自律机制上,我国银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构虽已成立多年,但是由于制度、机制、监管等方面的原因,行业协会的功能没有得到很好的发挥,行业协会在金融消费者保护问题上的作为也非常有限.行业协会目前还没有从同业合作与协调的层面上,为金融消费者权益保护提供一个有效的平台,也没有相关的书面安排来促进金融机构与金融消费者纠纷的减少和解决.

健全我国金融消费者保护体系

一是及时制定或修订相关法律法规.法律中应明确“金融消费者保护”概念,因为在和机构博弈中,普通消费者永远处于弱势方.目前法律中使用的是窄口径的“存款人保护”概念,“金融消费者保护”含义更广,包括:对普通百姓作为债权人(投资人、存款人)的保护,对普通百姓作为债务人(贷款人)的保护,对普通百姓作为金融机构提供的中间业务的消费者的保护等等.

二是适时建立金融消费者保护机构.建议在消费者协会的框架内,由“一行三会”派人组成一个小组,负责金融业消费者保护的监管,适应我国金融业跨业经营的趋势,监管金融跨业销售中的消费者权益保障问题.从长远看,消费者金融知识教育应当纳入到国民基础教育内容,不断加强消费者金融知识教育.


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三是建立金融消费者投诉处理机制与程序.应明确投诉受理范围、受理具体部门、、调查期限等问题,开通金融消费者投诉专线和投诉网站,解决消费者投诉少门甚至无门的问题.加强对调查进展、调查结果方面的公开透明度.

四是建立合格消费者、投资者制度.一方面,政府应集中有限的精力和财力去保护一般的金融消费者,要为他们划定交易禁区,避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域.另一方面,所谓合格消费者、投资者是具有一定经济实力、有着丰富金融经验并能够自担风险的人士,因其具有较强的风险承受能力和专业知识,其金融活动后果应自负.(作者单位:中国人民银行嘉兴市中心支行) ,□

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